行政行为档案丢失，法院判决政府机关承担举证不能的法律责任

内容摘要：行政机关具有保管档案的法定职责，如果档案丢失，机关内部要向相关责任人员追责，承担相应的行政责任；若引起行政诉讼，档案就是证明行政行为合法性的主要证据，如果档案因丢失、损毁等原因无法提供，会被法院认定为没有证据，从而导致败诉的结果。实践中，行政机关因档案丢失而败诉的案例比比皆是。因此，行政机关在作出具体行政行为时，一定要按照相关法律的规定存档记录，并做好后期保管工作。

一、行政机关保管档案的法定职责

《中华人民共和国档案法实施办法》

第二条　《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，属于国家所有的，由国家档案局会同国家有关部门确定具体范围；属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。

档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声象等不同形式的历史记录。属于国家所有的，由国家档案局会同国家有关部门确定具体范围；属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。

《档案管理违法违纪行为处分规定》

第七条　因工作不负责任或者不遵守档案工作制度，导致档案损毁、丢失的，对有关责任人员，给予记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。

第二条　有档案管理违法违纪行为的单位，其负有责任的领导人员和直接责任人员，以及有档案管理违法违纪行为的个人，应当承担纪律责任。属于下列人员的（以下统称有关责任人员），由任免机关或者监察机关按照管理权限依法给予处分：

（一）行政机关公务员；

（二）法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织中从事公务的人员；

（三）行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员；

（四）企业、社会团体中由行政机关任命的人员。

事业单位工作人员有档案管理违法违纪行为的，按照《事业单位工作人员处分暂行规定》执行。

《中华人民共和国档案法》

第二条　本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声象等不同形式的历史记录。

第二十四条　下列行为之一的，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任:

（一）损毁、丢失属于国家所有的档案的；

（二）擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的；

（三）涂改、伪造档案的；

（四）违反本法第十七条规定，擅自出卖或者转让属于国家所有的档案的；

（五）将档案卖给、赠送给外国人或者外国组织的；

（六）违反本法第十条、第十一条规定，不按规定归档或者不按期移交档案的；

（七）明知所保存的档案面临危险而不采取措施，造成档案损失的；

（八）档案工作人员玩忽职守，造成档案损失的。

在利用档案馆的档案中，有前款第一项、第二项、第三项违法行为的，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；造成损失的，责令赔偿损失。

企业事业组织或者个人有第一款第四项、第五项违法行为的，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；有违法所得的，没收违法所得；并可以依照本法第十六条的规定征购所出卖或者赠送的档案。

无论是否涉嫌行政诉讼，行政机关都有保管档案的法定职责。如果公务人员因工作不负责任或者不遵守档案工作制度，导致档案损毁、丢失的，对有关责任人员，给予记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。

二、档案在行政诉讼中的重要作用

1.主要证据之档案

第三十三条　证据包括：

（一）书证；

（二）物证；

（三）视听资料；

（四）电子数据；

（五）证人证言；

（六）当事人的陈述；

（七）鉴定意见；

（八）勘验笔录、现场笔录。

以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。

第三十四条　被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。

被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。

主要证据指的是对案件事实的证明起主要作用的证据。在行政诉讼中，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。能证明行政行为合法性的主要证据就是档案。通过档案，可以清楚地了解行政机关为了作出行政行为，经历了哪些流程，以及每个流程的起止时间、对应的行为、相关的文件资料。因此档案最能直接体现行政行为从始至终的全过程，往往视为行政机关证明行政行为合法性的主要证据。

2.行政机关的法定举证责任

第四十三条　证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。

人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。

以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

第三十七条　原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。

行政机关的举证责任是法定责任，不因原告的举证行为而免除；且证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证，只有经过法庭审查属实，才能作为认定案件事实的证据。在实践中，原告往往会提供行政行为违法的证据，有的被采纳，有的不会被采纳。即使原告不能证明行政行为违法，行政机关也依然要拿出证据证明自己的行政行为合法，如果行政机关拿不出证据证明行政行为合法的话，依然会被视为没有证据，那么质证就无从谈起，行政机关也就失去了证明行政行为合法的途径。

三、行政机关档案丢失的诉讼结果

根据法律规定，行政行为的主要证据丢失，法院可以判决撤销或者部分撤销行政行为，并可以判决被告重新作出行政行为，也就是行政机关败诉。人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。如果行政行为不能撤销或者不需要撤销的话，那么人民法院判决确认违法。行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。

四、行政机关因档案丢失而败诉的典型案例

朋信国资律师http://www.trustlawfirm.cn查阅最高人民法院裁判文书网，摘取两则案例做如下参考：

1. 查贵福与庐江县人民政府、合肥市人民政府房屋征收补偿一案

案情：2017年3月14日，被告庐江县人民政府对原告案涉房屋作出庐政秘[2017]47号《房屋征收补偿决定书》，于2017年3月16日送达原告，原告拒签。之后，原告对该房屋征收补偿决定不服，向被告合肥市人民政府申请行政复议，被告合肥市人民政府决定维持被申请人于2017年3月14日作出的庐政秘[2017]47号《房屋征收补偿决定书》。原告仍不服，诉至法院。

原告案涉房屋没有产权登记证书，持有原庐江县土地管理局填发的《国有土地使用证》，该证载明使用权类型为国有，但未载明属于划拨土地还是出让土地。2016年4月29日，庐江县国土资源局对庐城镇人民政府出具《关于查贵福户土地证书用地性质的函》，内容为：“查贵福名下庐国用（1998）字第1205号土地证书，证载用地性质为国有划拨土地。”庐江县国土资源局于2017年4月24日对原告作出《关于查贵福信访事项的答复意见》，其中答复意见第2项为“信访人查贵福要求查看的土地初始登记档案，由于办公地点的搬迁等原因，档案丢失，查无档案。”

法院认为：关于涉案房屋所占用土地的性质问题，原告所持有的《国有土地使用权证》明确记载土地性质为国有，但土地管理部门在颁发《国有土地使用权证》时，并没有注明土地性质属于国有划拨土地还是出让土地。虽然房屋征收期间土地管理部门出具说明，认为涉案土地的性质为国有划拨，但却称由于办公地址搬迁造成档案丢失等原因，没有提供上述土地登记的原始材料，庐江县政府据此认定涉案房屋所占用土地为国有划拨土地证据不足。

判决：一审法院判决撤销被告庐江县人民政府作出的庐政秘[2017]47号《房屋征收补偿决定书》；责令被告庐江县人民政府于判决生效后六十日内重新作出房屋征收补偿决定。

2. 陈荣福诉绥中县人民政府及第三人柴振生撤销水域滩涂使用证一案

案情：1986年4月30日绥中县政府为陈荣福颁发了鱼塘使用执照。2004年，绥中县政府为柴振生颁发的绥中府（海）养证[2004]第G0130号水域滩涂养殖使用证。陈荣福认为绥中县政府为柴振生颁发的水域滩涂使用证侵害了其合法权益，向法院提起行政诉讼。本案诉讼中绥中县政府在法定期限内提交了本案被诉的行政行为即水域滩涂养殖使用证，但并没有提供作出该行政行为的证据、依据。

一审判决：根据《中华人民共和国渔业法》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，绥中县政府具有对水域滩涂进行登记造册、颁发证书的法定职权。庭审中，绥中县政府提出因搬家档案丢失不能提供作出行政行为的证据，故应视为其没有证据。被诉行政行为没有证据的，依法应当撤销。据此判决：撤销被告绥中县人民政府2004年为第三人柴振生颁发的绥中府（海）养证[2004]第G0130号水域滩涂养殖使用证。

二审判决：后绥中县政府不服原审判决，向二审法院提起上诉，审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。驳回上诉，维持原判。

五、结论

朋信国资律师http://www.trustlawfirm.cn总结多年来代理行政诉讼的经验，认为行政机关行政行为档案管理至关重要，一旦档案毁损、灭失，在诉讼中会导致败诉的结果；即使在没有涉诉的情况下，有关责任人员也会受到相应的处分。