特殊国有企业改制之监狱企业（2）监狱企业投资责任风险及改组改制负面清单

引言：2016年8月，为落实国有资本保值增值责任，完善国有资产监管，防止国有资产流失，国务院办公厅提出《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号，“63号文”）。2018年8月30日起施行的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国资委令第37号，“37号令”），为国有企业经营管理提供了负面清单。

监狱企业作为国有企业，属于63号文适用范畴，同时基于监狱企业的特征（链接：从监狱出来，聊特殊国有企业改制之监狱企业（1）监狱企业的七个特征），监狱企业面临着改组改制情形，如何在发展和改革中防范风险成为监狱企业和监狱管理者共同面临的课题。

一、监狱企业的从监企合一到监企分离的发展历程

☆建国之初

建国之初，如何处置在土改、三反、五反等运动中抓捕的一大批犯罪分子成为当时新政权继续解决的重大问题。

1951年，全国第三次公安会议中指出，大量服刑人员具有十分庞大的劳动力，为了有效地将这些服刑人员进行改造，不让已经犯下巨大错误的犯罪分子不劳而获，同时有效解决监狱所面临的困境，必须使服刑人员参与劳动改造，组织其进行工作。

1952年，《第一次全国劳动改造罪犯工作会议决议》明确提出“劳动生产纳入国家生产计划”“利用服刑人员为劳动力，监狱在计划经济的整体框架内，基本实行监企合一的体制”。自此开始，各监狱遵循“因地制宜、因陋就简、就地取材、自力更生”，组织服刑人员进行水利、修路、开矿和建筑等工作，建立大批工厂。

☆改革开放

改革开放以后，计划经济向市场经济转轨。监狱企业由于与监狱高度合一，政企不分，同时还承担着改造罪犯与管理罪犯的公共职能，使得监狱企业经营方式的变革明显滞后于市场变化，也明显不适应市场环境，监狱企业的经济创收职能明显衰退，经济效益急剧下滑，监狱经济步履维艰。

☆2003年转折点

2003年1月，国务院转批司法部《关于监狱体质改革试点工作指导意见》，监企分开成为改革监狱管理体制的重大突破口，在上海、湖南等地开始探索“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的监狱企业管理体制。监狱体制改革后重新定位监狱企业为“给罪犯改造提供劳动岗位”，同时明确监狱也要讲效益。

2016年，63号文出台，监狱企业经过十几年的市场经济洗礼，在某些生产领域已经享有一定声誉和市场地位，监狱企业投资责任风险也成为重点课题。

二、监狱企业投资责任风险

集团管控方面

下属公司的错，集团也跑不掉。因未正确履行职责，致使下属企业发生重大违纪违法，或集团发生较大资产损失，或因过失对集团造成重大风险等，都是追责范围。

改组改制方面

进一步明确：隐匿国有资产，向中介机构提供虚假信息，以明显不公允低价折股，变相套取、私分国有股权，改制后的公司章程中国有权益保护条款缺失等。

投资并购方面

投资并购一定要开展尽职调查并进行风险分析，否则责任就来了。其他追责的情形也规定得十分详尽：审计评估违反规定，授意中介机构出具虚假报告；未按规定履行决策和审批程序，未充分考虑重大风险因素，未制定风险防范预案；以各种形式为他方提供垫资，或高溢价并购；协议和章程中对国有权益保护条款缺失；未行使股东权利；提前支付并购价款等。

资金管理方面

越权批准资金支出，设立“小金库”，违规集资、捐赠、担保、委托理财、拆借资金等，虚列支出套取资金，以个人名义留存资金、收支、开户，超发职工薪酬福利，因财务内控缺失，发生侵占、盗取、欺诈等。

风险管理方面

首次提，对规章制度、合同和重要决策的法律审核不到位，高负债危及企业，瞒报重大风险事件，编制虚假财务报告，企业账实严重不符等。

以上为监狱企业主要可能被追责的事情，另外，63号文还从购销管理、工程承包建设、转让产权（上市公司股权和资产）、固定资产投资、等其他方面列明了应当追究责任的情形。

三、监狱企业改组改制的负面清单

改组改制方面

未按规定履行决策和审批程序。

未按规定组织开展清产核资、财务审计和资产评估。

故意转移国有资产。

隐匿国有资产或向中介机构提供虚假信息。

授意、指使中介机构出具虚假清产核资、财务审计与资产评估等鉴证结果。

将国有资产以明显不公允低价折股、出售或无偿分给其他单位或个人。

在发展混合所有制经济、实施员工持股计划、破产重整或清算等改组改制过程中，违反规定，导致发生变相套取、私分国有资产。

未按规定收取国有资产转让价款。

改制后的公司章程等法律文件中存在有损国有权益的条款。

改组改制方面的9种情形，实际上是围绕改组改制的程序性要求和结果要求来规制的。比如“未按规定履行决策和审批程序”、“未按规定组织开展清产核资、财务审计和资产评估”等属于违背改制程序相关的情形；而“将国有资产以明显不公允低价折股、出售或无偿分给其他单位或个人”等属于结果上造成国有资产流失的情形。程序性要求与结果要求是相关联的，对于前述9种情形，可以区分三个层面来理解：诸如“变相套取、私分国有资产”本质上是以侵占国有资产为目的，本身具有违法性甚至是刑罚当罚性，毋庸置疑属于追究责任的范畴；诸如“未按规定收取国有资产转让价款”，属于未履行职责导致国有资产流失，可以从损失上来判断如何追究责任；而对于“提供虚假信息”、“出具虚假的资产评估报告”等情形，则是与相应的程序相联系，属于未履行相应的程序性要求。结合前述对9种情形的分析来看，结果违规是显而易见的，难点在于符合程序性要求。因此，改组改制的合规工作首要点是遵守相关程序。