国有企业党组织与其他公司治理主体的权责边界

作者：朱冠宇

一、前言

前文提到，在国有企业公司治理的各个环节中都能看到党组织发挥的领导作用。那么，把握党组织与其他公司治理主体（主要是股东会、董事会、监事会和经理层即“三会一层”，职工大会或职工代表大会作为公司民主机构严格意义上讲不能算作公司的治理主体，暂不讨论）的权责边界就显得十分重要。如果权责划分得科学得当，各主体就能够各司其职、相互配合、有效制衡，使公司得以协调运转。反之，如果权责划分不当，则会造成公司治理分工的混乱，影响决策执行效率，造成公司运转不畅。

比较常见的是有些国有企业遇事无论大小，都要经过党委（党组）会议或者扩大会议的研究讨论，董事会、经理得不到充分授权，定不了事。归根结底，都是没有弄清党组织与其他公司治理主体的权责边界问题。

二、党组织与“三会一层”的主要职责

为了弄清国有企业党组织与 “三会一层”的权责边界，有必要先梳理明确各主体的主要职责是什么。

（一）国有企业党组织主要职责

国有企业公司治理的法律法规与政策文件大多都将国有企业党组织“把方向、管大局、保落实”地位和作用予以确定，如《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（以下简称《指导意见》）中就明确了“党组织的领导核心和政治核心作用，领导企业思想政治工作，支持董事会、监事会、经理层依法履行职责，保证党和国家方针政策的贯彻执行。”

关于国有企业党组织主要职责，《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（以下简称《工作条例》）第十一条、第十二条、第十五条有明确规定，我们在后文展开来说。应注意，《工作条例》明确指出党委要结合实际制定研讨的事项清单，并要厘清与其他治理主体（董事会、监事会、经理层等）的权责。

（二）国有企业“三会一层”主要职责

通过梳理《中华人民共和国公司法》《指导意见》等法律法规，我们总结出国有企业“三会一层”主要职责：

1、股东会——权力机构

委派或更换董事、监事（不含职工代表），审核批准董事会、监事会年度工作报告，批准公司财务预决算、利润分配方案，对董事会、监事会以及董事、监事的履职情况进行评价和监督。

2、董事会——决策机构

执行股东会决定，依照法定程序和公司章程授权决定公司重大事项，接受股东会、监事会监督，履行决策把关、内部管理、防范风险、深化改革等职责，管理和监督经理层。

3、监事会——监督机构

依照有关法律法规和公司章程设立，对董事会、经理层成员的职务行为进行监督。

4、经理层——执行机构

依法行使管理生产经营、组织实施董事会决议等职权，向董事会或董事长报告工作。

三、党组织与“三会一层”的权责边界

探讨党组织与“三会一层”的权责边界，归根结底是要解决两个问题：第一个问题，哪些事项是要由党组织研究决定，而董事会和经理层无权决定，即找到党组织决定权的界限。第二个问题，哪些事项需要由党组织前置研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定，即找到党组织的前置讨论权的界限。

（一）党组织的决定权

决定权体现在《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第十一条、第十二条，可以概括为四类：

1、企业贯彻党的路线方针政策的事项。

2、企业组织、人才建设和重要人事任免事项。

3、企业党建工作和基层党组织建设事项。

4、涉及思想政治、精神文明、统一战线、群团领导等思想文化导向的事项。

（二）党组织的前置讨论权

前置讨论权则体现在《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第十五条，以及《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》各处。需要党组织前置研究讨论的事项主要包括：

1、贯彻党中央决策部署和落实国家发展战略的重大举措；

2、企业发展战略、中长期发展规划，重要改革方案；

3、企业资产重组、产权转让、资本运作和大额投资中的原则性方向性问题；

4、企业组织架构设置和调整，重要规章制度的制定和修改；

5、涉及企业安全生产、维护稳定、职工权益、社会责任等方面的重大事项；

6、其他应当由党委（党组）研究讨论的重要事项。

简单来说，企业的重大事项，必须经过党组织先行研究讨论，才能够提交董事会或经理层做决定。

（三）党组织与“三会一层”的权责边界模型

前文提到，《工作条例》要求国有企业党委要结合实际制定研讨的事项清单，并要厘清与其他治理主体的权责，目的是要求国有企业党组织与其他治理主体划清权责界限，界限范围外的党组织不需要管。中央与地方国有企业也确实按要求制定了清单，但是在实际操作中，一些企业因为没办法准确掌握“其他应当由党委（党组）研究讨论的重要事项”具体指的是哪些事项，出于为自己免责的考虑，把大量的决策事情都写进了党组织前置研究事项清单，所有的事情都先开个党委会形成意见，请党组织大包大揽。这种权责边界模型是三个同心圆，最里面的是经理层权责范围、再外一层是董事会权责范围、最外层是党组织权责范围。

这样的权责界限划分，过度扩张了党组织的前置讨论权，弱化了董事会的决策功能，也在很大程度上越俎代庖了经理层应该承担的责任。

科学的权责界限划分，应是党组织、董事会、经理层都要有自己的清单，即党组织权责清单、董事会决策事项清单、经理层权责清单，逻辑上是三个相交的圆，而党组织分别与董事会、经理层相交的部分，即为需要经过党组织先行研究讨论，才能够提交董事会或经理层做决定的事项。

正如国务院国企改革领导小组办公室召开完善公司治理机制、提升运转质量效能专题推进会提出的要求，“党组织、董事会、经理层各自的权责清单，要把权责边界和内容界定清楚；同时，不同类型的清单相互之间也要有效衔接。”

四、结语

党组织不是国有企业的保姆和管家，科学确定党组织与其他公司治理主体的权责边界，要有清单思维。

用一则顺口溜做个总结：做好三个清单，画好三个圆圈，既有各自的范围，又相互紧密关联，重大事项请党组织把好关，授权事项交给董事会加油干。