重磅！中央经济工作会议：要求国企“真正按市场化机制运营”
文章来源：第一财经、中证网、大国资观察、国资智库
序言：
今年是国企改革三年行动收官之年。
一年一度的中央经济工作会议为明年的经济工作绘就了施工图。
在国资国企方面，会议要求，要深化国资国企改革，提高国企核心竞争力。坚持分类改革方向，处理好国企经济责任和社会责任关系。完善中国特色国有企业现代公司治理，真正按市场化机制运营。
核心竞争力将成为衡量国资国企改革成效的新标准
中国企业研究院首席研究员李锦对第一财经表示，核心竞争力将成为衡量国资国企改革成效的新标准。下一步，现代企业制度将成为国有企业加强核心竞争力的重要抓手，真正按市场化机制运营是改革的着力点。
今年是国企改革三年行动收官之年。截至目前，湖南、贵州、河北等地宣布基本完成三年行动任务，中国交建、国家能源集团等多家央企也在此前宣布完成了三年行动主体任务。
近日发布的《中央企业高质量发展报告(2022)》指出，中央企业集中力量破解一系列制度性、程序性难题，全面完成公司制改制，从法律上厘清了政府与企业的职责边界，使企业独立市场主体地位从根本上得以确立，产权制度、治理结构、经营机制等全面升级。实现了全面完成公司制改制、首次实现国有企业的功能分类、总体解决企业办社会和历史遗留问题三大历史性突破。
国务院国资委党委委员、秘书长彭华岗日前表示，国企改革三年行动主体任务已基本完成，大力破除了一批体制机制障碍，切实解决了一批长期想解决而没有解决的重点难点问题，国资国企发生了一系列战略性、转折性、根本性的重大变化。
彭华岗说，国资监管机构和各级国有企业要在更大范围、更深层次、下更大力气纵深推进国企改革，使国有企业成为中国式现代化的重要参与者、有力推动者和坚定实践者。
李锦表示，国资改革从“管资产”向“管资本”进行深层转变，促进国有资本增长从要素驱动向效率驱动和创新驱动转变；国企改革要提升内部生产和管理效率，完善市场化的激励约束机制。特别是在企业内部营造有利于创新的环境，围绕人才的引进、使用、评价、激励等进行制度设计与优化，营造有利于科研人才交流与成长的工作环境和工作机制。提高改革效率，不断增强发展活力。
关于下阶段的改革任务，中国企业联合会研究部研究员刘兴国告诉记者，需要在以下几个领域发力：一是想方设法全面解决历史遗留问题；二是加快战略新兴产业与未来产业布局与发展，培育打造一批优势产业；三是将研发投入优势转变为创新产出优势，涌现更多优秀创新成果。
国有企业如何实现按市场化机制运营？
清华大学中国现代国有企业研究院研究总监周丽莎接受上证报记者采访表示，增强国有企业经济竞争力是促进市场竞争的必要条件，国有经济的“主角”身份决定了国有企业必须提高竞争力。
她认为，国有经济竞争力包括规模与效率、管理与实践、学习与创新、市场与营销等指标。国有企业要成为有核心竞争力的市场主体，必须发挥经济功能，创造市场价值，落实董事会职权，健全市场化经营机制。
周丽莎提出，国有企业实现按市场化机制运营，需要做到以下几点：
一是实现政企分开、政资分开。进一步转变政府职能，从根本上厘清政府与市场，政府与社会的关系，最大限度减少对市场活动的直接干预，推动国有企业减轻负担，卸下包袱，公平参与市场竞争。
二是落实并完善公平竞争制度。全面完善产权、市场准入、公平竞争等制度，逐步理清废除妨碍全国统一市场和公平竞争的存量政策。
三是深化自然垄断行业的改革。通过竞争性环节引入市场竞争机制，鼓励和引导非公有制资本积极参与国有企业混合所有制改革，最大限度引进市场竞争，吸引非公经济进入。
四是推进分类核算、分类考核。对不同业务进行分类核算，根据功能界定和分类结果，按照处于充分竞争行业和领域，处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和领域，主要承担重大专项任务、公益类业务的领域等推进分类核算，做好分类考核。
五是进一步规范补偿机制。对标国际规则及惯例，修订完善补贴相关的法律法规，促进不同市场主体公平竞争；对国有企业不实行基于所有制的补贴，而是建立科学合理、稳定可靠、公开透明的企业公共服务支出补偿机制。
正确认识和处理国有经济与民营经济之间的关系
12月15-16日召开的中央经济工作会，对国资国资改革也有专门的部署，主要体现在“切实落实两个毫不动摇”部分，具体表述如下：
针对社会上对我们是否坚持“两个毫不动摇”的不正确议论，必须亮明态度，毫不含糊。要深化国资国企改革，提高国企核心竞争力。坚持分类改革方向，处理好国企经济责任和社会责任关系。完善中国特色国有企业现代公司治理，真正按市场化机制运营。要从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来，从政策和舆论上鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大。
另外，会议还提到，要通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资。鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设。
针对上述提法，结合当前国资国企改革实践，国资国企改革专家吴刚梁对以下几个问题进行解读：
一是正确认识和处理国有经济与民营经济之间的关系。不论是二十大报告，还是这次中央经济工作会，在提到国企改革发展的时候，都将之与支持民营经济和民营企业发展壮大放在一起阐述，这充分说明国有经济与民营经济需要共同发展，不可偏废。
“两个毫不动摇”，是指毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。从这些年的情况看，国有经济的地位与作用强调得比较多，落实得也比较好；但是，发展非公经济这块争议比较多，现实中民营企业也遇到了较多的困难。
一个需要正视的事实是，近些年来社会舆论对民营企业发展壮大越来越不利，尤其是网络上一直有一股歪风，否定国企改革，丑化民营经济和民营资本，诋毁民营企业家，鼓吹“一大二公”，混淆视听，严重影响了市场信心。
此外，正规媒体上也不时冒出一些否定和打压民营经济的文章，杀气腾腾，并且被其他官媒大量转载，让民营企业家误以为这是官方在“试探”市场反应。既然这次会议毫不忌讳地提出要“亮明态度”，吴刚梁希望，今后如果再次出现类似言论，有关部门应该迅速采取措施，而不是抱着“宁左勿右”的态度。
发展混合所有制经济，是解决国有经济与民营经济对立的有效途径。这次会议也提出通过政府投资带动全社会投资，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，因此吴刚梁预计混合所有制改革和国有资本、民营资本联合投资，仍然是2023年国企改革的“重头戏”。
二是坚持分类改革。大家都说，国有企业要履行经济责任、社会责任和政治责任。但是国企的多重目标纠缠在一起，搞得企业不像企业，政府组织不像政府组织，没法进行合理地考核与评价。这个问题也越来越突出。事实上，并不是全部的国有企业都要同时履行这三个方面的责任，各个企业各有侧重。
目前，我们对国有企业进行了功能界定与分类，比如央企被划分为商业一类、商业二类与公益类。商业一类偏重经济责任，其他两类偏重于社会责任与政治责任。各地方国企遵循这个思路，也搞了类似的分类。在分类改革方面，商业一类国企“积极”推进混改；商业二类是“稳妥”推进，同时要保持国有资本控股。另外，在引入职业经理人、员工持股、激励机制等方面，也是根据国企类型来分类实施的。
但是，除了分类改革，国有企业还存在分类考核与分类监管的问题。目前改革的一个难点是，一家国有企业同时从事政策性业务与商业性业务，存在交叉补贴、补贴不到位、补贴不规范等问题，这次会议提出“坚持分类改革方向，处理好国企经济责任和社会责任关系。”吴刚梁认为，当前关键要做好分类核算，规范补贴方式。
三是完善和强化公司治理。十八大以来，国企改革的一个核心任务就是完善中国特色现代企业制度，“现代企业”主要是体现在公司治理机制上，国企改革的目标是形成“权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡”的公司治理机制。
当前改革重点主要放在党组织、董事会与经理层三个治理主体上。国有企业已经把党组织作为法定的治理机构之一，并设置了“前置程序”；实现董事会“应建尽建”和外部董事过半数；经理层进行了任期制契约化改革，部分国有企业引入了职业经理人。
这次会议直接强调“公司治理”，又是为什么呢？吴刚梁认为，国有企业治理主体的设计与建设已经差不多到位了，所以2023年的重点任务是确保它们能够有效运行。当前有两项工作显得尤为重要，一是充分授权放权，包括出资人对董事会的授权放权，还有董事会对经理层的授权放权，否则这些治理机构将“形同虚设”；二是要理顺好党组织、董事会、经理层三者之间关系，明确权责边界。
这是从横向角度讨论公司治理。从纵向看，公司治理还涉及集团公司与子公司之间的关系，这就是集团管控问题。总体要求是，集团公司原则上不再直接干预子企业的经营管理事项，要依托子企业公司治理、通过派出董事表达股东意志，支持子企业董事会依法依规行权履职，维护子企业自主经营权。另外，对于国有资本相对控股的混合所有制企业，应该探索有别于国有独资、全资公司的差异化管控方式。
四是健全市场化经营机制。国有企业经过这些年的改革，已经不是原先那种政企不分、吃大锅饭的形象，其市场主体地位日益增强。二十大报告和这次会议都提出要“提高国企核心竞争力”，吴刚梁认为，健全市场化经营机制，消除各种体制机制上的障碍，充分激发骨干员工干事创业的积极性、主动性、创造性，是提高核心竞争能力的关键环节和主要发力点。《国企改革三年行动方案（2020年-2022年）》提出，要深化企业内部三项制度改革，不断释放发展活力，创造更大经济价值。
目前国有企业三项制度改革已在更大范围、更深层次破冰破局。据国资委透露，2021年，经理层任期制和契约化管理覆盖率超过了90%；5600多户具备条件的企业开展了中长期激励，激励人数超过45万人；公开招聘、竞争上岗、全员绩效考核等市场化用工制度普遍推行。
但是，三项制度是针对“人”的改革，直接触及最广大干部职工的切身利益，是国企改革一块最“难啃”的“硬骨头”，容易出现“上有政策、下有对策”的现象，一些改革措施往往流于形式。比如，在任期制契约化改革的时候容易出现的问题是，虽然大家都签署了“两书一协议”，但是，任务目标不合理，薪酬水平也没有什么变化，更没打算刚性兑现。这次会议提出“真正按市场化机制运营”，吴刚梁认为，今后改革重点是要严格兑现相关措施，实现管理岗位“能上能下”，管理人员薪酬“能多能少”。
吴刚梁指出，经济工作会议是一年一度的会议，不可能像二十大报告那样说得那么长远，更多的是着眼于下一年度的工作重点。今年年底国企改革三年行动就要圆满收官了，但并不意味着国企改革就全部结束了，相反，正如国资委所提出的那样，“我们要乘势而上开展新一轮国资国资专项改革”。毫无疑问，分类改革、强化公司治理、健全市场化经营机制这3各方面，将会纳入2023年国企改革重点任务。