“国企参股管理新规”解读：体现国资监管强化新动向，合规开展参股投资

近日，国务院国资委制定下发了《国有企业参股管理暂行办法》(国资发改革规〔2023〕41号)(以下简称“《办法》”)，引发市场广泛关注。

《办法》明确了国有企业是指各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其子企业，参股是指国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资，并明确了国有参股企业监管维度。

在业内人士看来，此举表明国有企业参股管理这一事项向前一步正式进入国资监管的重点关注事项。

“由于在以往国资委出台的相关国资监管规范性文件中，大多并没有针对国资参股公司具体管理和投资行为提出明确要求，只有《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》(国资发改革规〔2019〕126号)以及在《国资委关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》(国资发财评规〔2021〕75号)等少数文件，从业务条线的监管出发有部分内容涉及，因此在国资参股公司中利用混改以低价引入新的股东，造成国有资产流失或者引起不同争议在所难免。但随着国资委不断强化管好资本、完善监管的要求及新一轮国企改革深化提升行动开展，国有企业深入扩展混合所有制改革，包括吸引战略性投资对国企进行参股，将更加的频繁和多样，其中如何加强国有参股公司管理，就显得非常及时也很有必要。”9月14日，国家发展改革委和财政部PPP专家库双库专家、现代咨询集团董事长丁伯康对记者说道。

丁伯康认为，此次《办法》发布，充分体现了国资监管进一步强化的新动向，“《办法》提出从投前的资本去向、投资决策，投中的股权结构、交易安排，到投后的公司治理、监督管理，也体现出今后对国有企业参股管理将更加规范。”

一、严控国企非主业投资

具体来看，《办法》的出台，对参股企业的管理要求明显提升，明确要“规范开展参股经营投资，加强合法合规性审查，有效行使股东权利，依法履行股东义务，维护国有企业合法权益”。

《办法》明确，要坚持聚焦主责主业，符合企业发展战略规划，严控非主业投资，不得通过参股等方式开展投资项目负面清单规定的禁止类业务，且不得与企业特定关系人员合资合作。

参股投资金融和类金融企业，应当符合金融行业准入条件，严格执行国有企业金融业务监督管理有关规定。不得以股权代持、“名为参股合作、实为借贷融资”的名股实债方式开展参股合作。

丁伯康认为，41号文中明确提出国有企业严控非主业投资，不得通过参股等方式开展投资项目负面清单规定的禁止类业务，意味着国有企业在投资参股时，要重视聚焦主责主业，可以利用参股投资更好推动战略性新兴产业布局，通过与有技术、有经验、有市场的合作伙伴共同发展，降低风险、提升成功概率。同时，可以通过利用参股投资共建主业产业链，打造产业生态，有效控制主业的成本，提升市场的稳定性和竞争力。

“另外，其不允许以参股投资的方式打‘擦边球’。这也是本次加强参股管理的重点，包括以明股实债等投资方式，避免国有企业投资游离在国资监管的体系之外。因此，41号文明确提出严格控制以参股方式出借国有资金，是对国资监管深入参股管理的重要体现，也是防止国有资产流失的有效举措，对国有企业合规开展参股投资有重要意义。这些举措一方面除了可以规范国有企业参股民营企业的投资决策行为外，还将为民营企业的长期发展，带来资源、资金和管理方面的支持，使得双方参股企业真正从体制上、业务上、管理上做强做大。”丁伯康说道。

二、国资监管新难点

在管理方面，《办法》明确参股投资决策权向下授权应当作为重大经营管理事项经党委(党组)前置研究讨论，由董事会或未设董事会的经理层决定，授权的企业管理层级原则上不超过两级。达到一定额度的参股投资，应当纳入“三重一大”范围，由集团公司决策。

强调“国有企业作为参股股东与其他股东共同出资新设企业，不得对其他股东出资提供垫资，不得先于其他股东缴纳出资，另有规定的除外。”

相较于原《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》的相关规定，《办法》第十条还要求作为投资主体的国有企业应当充分利用签订投资协议或参与制定参股企业章程、议事规则等制度文件，分配各方股东的权利义务。

丁伯康认为，在国资监管向纵深发展的背景下，41号文的出台突破了《公司法》赋予股东的权利，对国有股东监管参股企业提出了更高要求。这既是国资监管工作的新要求亦是监管落地的新难点。

“这些规定在国有控股企业相对好操作，但是相对国资参股并不具有实际控制力的企业，此时强调保留国有股东对参股企业资产评估、进场交易和审计监督权利，还需要看未来所涉及的企业是否愿意配合。就是说在尊重参股企业的经营自主权与有效行使资产评估权与审计监督权两方面，如何在实际工作中，实现良好沟通，合作共赢，把政策真正落实到位。”丁伯康进一步说道。

当然，丁伯康也坦言：“其中带来的沟通时间和效率，一定程度上会影响未来企业对是否引入国有股东的考量。都是对于那些制度完善和管理规范的企业而已，引入国有股东，只要对企业的长远发展有利，他们仍然会积极选择。”