村镇委员会作为村镇级权力部门，并非一级地方政府，其制定的文件，无论是广义层面还是狭义层面来看都不能属于规范性法律文件，因此不能作为人民法院审理案件的依据。
中国裁判文书网 | 朱某与大连大轴轴承有限公司劳动争议二审民事判决书|（2018）辽02民终7657号
原告朱某于1992年5月3日到被告大连大轴轴承有限公司（以下称大轴公司）工作，双方先后订立了一年固定期限劳动合同和无固定期限劳动合同。2017年4月20日，大轴公司书面通知朱某解除劳动合同，理由为其严重违反公司规章制度。朱某于2018年4月12日以大轴公司为申请人向大连市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，请求：1、继续履行劳动合同；2、大轴公司依据中共大连市甘井子区红旗镇委员会红委发［1997］59号文件向其支付买断工龄补偿费。仲裁委于2018年6月7日作出大劳人仲裁字[2018]638号仲裁裁决书，裁决驳回朱某全部仲裁请求。朱某不服，起诉至大连市甘井子区人民法院，请求判令大轴公司依据中共大连市甘井子区红旗镇委员会红委发［1997］59号文件支付其买断工龄补偿金。一审法院于2018年7月25日下达（2018）辽0211民初4117号判决，驳回其诉讼请求。朱某不服提起上诉，大连市中级人民法院于2018年11月6日下达（2018）辽02民终7657号判决，驳回上诉，维持原判。本案的争议焦点在于原告主张被告向其支付买断工龄补偿金，村镇委员会下发的文件能否作为其请求权基础，即村镇委员会下发的改制文件能否作为法院审理案件的依据。首先，我国《民法总则》第十条规定：处理民事纠纷，当依照法律。法律有广、狭义之分，狭义的法律指全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件，广义的法律还包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章等规范性法律文件。中共大连市甘井子区红旗镇委员会作为村镇级权力部门，并非一级地方政府，其制定的文件，无论是广义层面还是侠义层面来看都不能属于规范性法律文件，因此不能作为人民法院审理案件的依据。其次，综合分析红委发［1997］59号文件的性质。该文件制定于1997年11月11日，是在大连市甘井子区红旗镇进行产权制度改革的历史背景下制定实施的，目的在于增强企业的生机和活力，建立起适应社会主义市场经济和社会化大生产要求的现代企业制度，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的企业法人实体和市场竞争主体。因此，该文件所规定的相关内容有其历史的局限性。再次，原告朱某主张的“工龄买断补偿金”也并不具备法律上的含义，实为特殊历史条件下形成的特定概念。从59号文件的规定可以看出，“工龄买断补偿金”类似于《劳动法》中补偿金的含义，原告如欲主张补偿金，应以《劳动法》等相关规范性法律文件为请求权基础，但应遵守仲裁前置的程序。通过对全案分析，我们已经了解到镇委员会因不属于一级地方政府，其下发的特殊历史时期的改制文件并非规范性法律文件，不能作为法院审理案件的依据。那么，在类似纠纷案件中，身为劳动者如何切实维护自身合法权益呢？第一，将自己的“主张”转化为法律框架内的“请求”并明确争议问题是否属于法院或劳动仲裁委员会可受理的范围。这是关系到劳动者解决劳动争议是否具有申请仲裁或提起诉讼请求权的基础性问题，如果劳动者的请求不适格，将直接面临被仲裁委员会决定不予受理或被法院裁定驳回起诉。第二，在确定适当诉讼请求后，寻找有效的请求权基础法条，必要时委托专业律师介入。如本案所示，如果援引非规范性法律文件来起诉，则会导致诉讼请求于法律上不具备请求权基础的支撑，必然会导致被法院驳回诉讼请求。请求权基础的体系庞大而复杂，劳动争议案件往往又涉及到各项费用的计算，不同地区、不同行业的计费标准又各不相同，这就导致寻求专业律师的介入有时会显得尤为必要。第三，对于企业改制产生的历史遗留问题，改制时期的文件是否可以作为劳动者主张权利的基础和法院审理案件依据应做具体分析。虽然本案所涉及的村镇委员会文件因系非规范性法律文件而没有被法院适用，但不排除企业改制时在不违反《劳动法》等相关法律的前提下制定职工安置方案，并与劳动者签订相关协议。在发生纠纷时，方案和协议完全可以劳动者主张权利和法院审理案件的依据，在合同法等法律框架下定分止争。
相关法条
《中华人民共和国民法总则》第十条处理民事纠纷，应当依照法律；法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗。
