国有资产监督管理中的外部董事制度

文章来源：国资小薰

序言：

外部董事制度，是国务院国资委为建立和完善董事会试点，进一步规范董事会建设工作所推出的一项重要创举。

外部董事，是指由非本公司员工的外部人员担任的董事。其不在公司担任除董事和董事会专门委员会有关职务外的其他职务，不负责执行层的事务。

国资委之所以推出外部董事制度，主要是想破除以往国有企业董事会全部由企业内部人控制的格局，特别是想通过“外部董事”在董事会中占多数的制度性安排，从根本上促进企业决策层与执行层的分离，改变“一把手说了算”的风险局面，进而在董事会规范之基础上，对其下放部分股东权利，从而增强企业及董事会的经营活力和经营自主权。

一、我国外部董事制度运行成效及不足

1、外部董事制度实践成效显著

从试点的情况来看,外部董事制度的适用,有力的强化了国资委对国有资产的监督,有效的解决了 “一把手负责制”和“内部人控制”的问题。主要表现在:

一、外部董事的进入,董事会的独立性不断加强,决策主体和执行主体不再重合,决策权和执行权已经基本分离。

二、风险管理和控制加强,公司章程、董事会专门委员会工作细则的建立和完善。

三、治理观念的变革,企业管理者由被动的接受制衡机制,变为主动地运用现代化的管理制度。

四、外部董事利用自己的专业知识和商业经验,为董事会提供多元化的知识结构,推动了企业决策水平和质量的提髙。

五、通过外部董事这一出资人代表,国资委对董事会的控制由直接控制变为间接控制,有利于政企分开,减少行政干预。

2、外部董事制度建设中的不足

一、外部董事的来源问题。国资委在选择外部董事时,普遍的做法是就近取材,多选任知名国企的退休人员或者相关领域的专家,未能从公开市场上选择。由于具有复杂的人际关系,这也在一定程度上影响了外部董事的独立性。

二、外部董事的“花瓶董事”问题比较严重。一部分外部董事在董事会会议上从未发表过与内部董事或者实际控制人相左的意见;相当多的外部董事在董事会表决时从未投过反对票。

三、外部董事的年龄结构上,外部董事的年龄偏大。由于年龄和身体的限制,这些外部董事的履职能力和勤勉程度令人担忧。

四、外部董事多是高级管理人员,而熟悉资本运作的能手太少,这与国有独资公司的资产管理和资本运作相差较大,外部董事履职压力较大。

五、外部董事获取公司信息的能力较弱,外部董事的信息获得依赖于公司管理层,管理层提供的不完全或扭曲的信息会影响独立董事的判断。

六、外部董事的薪酬机制有待完善,外部董事的薪资由任职企业发放。同时，根据《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法(试行)》规定，专职外部董事薪酬标准有国资委制定，国资委作为国有企业外部董事薪酬的决定主体很难保障外部董事薪酬有效性的发挥，但如果将外部董事的薪酬同企业的业绩相挂钩，又会损害外部董事的独立性。

七、外部董事薪酬与其承担的责任不相符,外部董事缺乏履职的动力。

3、原因分析

（1）在外部董事的选任上企业的影响力较大

外部董事的角色固然重要，其任免更重要，关系着外部董事的作用能否真正发挥。然而，目前我们很多的中小型国企用“老领导”作为外部董事，他们虽然对公司了解，在管理与决策方面的确实很有经验，但很难保证外部董事决策的独立性。

（2）外部董事比例偏低，难以形成制约抗衡力

外部董事的数量及其在董事会中的比例与外部董事独立性存在着正相关关系，外部董事的数量越多，其在董事会中的比例越高，其独立性就越强。

国有企业引入外部董事的根据也是博弈原理：在公司治理机构中形成高层经营者为主体的内部人一方与外部董事一方的对垒阵营，形成互为制约的平衡机制。

《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，仅仅对上市公司的独立董事比例作出了不得低于1/3的规定，对于其他非上市的国有企业并未作出明确的规定。

国外许多公司治理研究认为，董事会中外部董事人数应当超过一半，美国甚至超过了70%这样才能保证外部董事在董事会中足够的话语权，防止董事会被内部董事操纵，形成内部人控制的局面。

《公司法》规定，董事会表决方式是一人一票制，外部董事只有在人数上占绝对优势，才可能在公司重大决策上占主导地位，才有足够的话语权，真正防止董事会被内部董事操纵。但事实上，多数国有企业的外部董事一般只有1─2名，难以实现有效制约、抗衡的目的，而且还很容易被内部人同化。

即使在外部董事人数过半的情形下，外部董事能否在应当头反对票的时候反对，或者保留意见仍然不得而知，因为有很多原因让他们无法坚定自己的意见，比如：信息部全面及时、外部董事工作条件缺乏、缺少独立发表意见的动力和压力。

（3）外部董事激励机制不足，难以提起外部董事参与公司治理的积极性

我国外部董事的激励机制主要包含薪酬机制和声誉机制两种最主要的方式。

根据国资委2009年制定的《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法(试行)(中对专职外部董事薪酬的明确规定:专职外部董事的薪酬标准由国资委制定;专职外部董事薪酬由基本薪酬、评价薪酬、中长期激励等部分构成;专职外部董事的基本薪酬每三年(与中央企业负责人经营业绩考核任期相同核定一次。

当前外部董事相对固定的薪酬方式很难对外部董事的工作积极性和主动性产生激励作用;同时，国资委作为国有企业外部董事薪酬的决定主体也很难保障外部董事薪酬有效性的发挥。但是如果将外部董事的薪酬同企业的业绩相挂钩，又会损害外部董事的独立性。

声誉机制对于外部董事来说也是一个非常重要的激励机制，虽然我国信用体系在不断完善之中，但是在我国经理人市场和声誉市场发育不充分、不健全的情况下，很难通过声誉机制对外部董事激励来增强外部董事的监督作用。

（4）外部董事的权责利不明确

目前外部董事的作用主要是企业重大决策，但决策失误外部董事应承担什么样的责任、是否要内外有别等问题，国内现有的法律法规以及任职公司章程的规定都不很具体，可操作性不强。

外部董事的职责弹性大，在实践中很容易产生这样的问题：内部董事认为自己是受检查的，往往表现为谨小慎微，只求无过；外部董事认为自己是来帮忙的，工作中无所用心、得过且过，缺乏应有的积极性。

二、外部董事制度完善建议

（1）外部董事的组合要合理

要实现外部董事制度设立的目的就必须提高外部董事在任职企业的影响力，提高影响力的前提是提高外部董事在董事会中的比重，建立内、外组合合理的董事会。

真正组合合理的董事会不仅外部董事的数量达到一定比例，而且外部董事的经验、能力最好能够形成优势互补。

在这方面，宝钢集团已经为市场提供了值得借鉴的经验。宝钢第一届董事会9名董事，其中外部董事5名：冯国经、李庆言分别来自香港、新加坡，既有经营管理企业的经验，又有国际化的视野；吴耀文是原中石油副总经理，有着丰富的国际化经营经验；杨贤足是原联通集团董事长，有大型企业经营管理经验；夏大慰是上海国家会计学院院长，有助于强化宝钢集团的风险管理。

如此合理组合、强强联合的董事会，既利于有效防止外部董事内化，又可以实现外部董事的智慧、技能、价值的最优组合。

（2）建立专业化的外部董事队伍

合理、健全的董事会在公司治理结构中有着具足轻重的地位，高素质的外部董事对于董事会的健全有着重要的作用。

国务院国有资产监督管理委员会，于2009年10月13日，那么比《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》，除了对外部董事进行规范之外，意在推进外部董事职业化。在此，可以借鉴国外独立董事的做法，实行外部董事职业化。

具体而言，就是根据市场需求，在社会上建立具有一定权威和信誉的外部董事遴选及资质认证机构，凡外部董事的资格认定、考试、选拔、推荐、监督等均可委托该机构负责，由该机构对外部董事实行社会化管理；社会有关部门和具有广泛用人需求的出资人应建立外部董事的专门机构和广泛的人才资源库，依照一定的程序、遵循一定的标准适时地选择合适的人才。

与此同时，这类机构还应担负起对外部董事的经常性培训，不仅注重外部董事的职业能力而且关注其职业操守。外部董事职业化，一方面可以保证外部董事具备专业知识和技能，另一方面，还能保证外部董事有充足的时间和精力了解企业的实际状况和各项工作是否落实，从而真正代表出资人对企业实施管理和监督。

（3）外部董事也需要监督和激励

经济学理论认为，几乎所有的人都是自利意识和自利动机的理性人，在此假设的基础上，作为“经济中人”，外部董事同样需要加强监督和激励。建立和完善外部董事的监督、激励机制，对外部董事的不作为或乱作为做好事前防范，更有利于外部董事与内部董事在公司的经营决策上实现优势互补，促进董事会结构合理化，提高董事会的整体素质，真正实现出资人与董事会对公司的携手管理。

（4）仍需进一步完善相关法律法规，对外部董事从来源、任职、履职等方面的权利义务责任进行明确规定

制度的完备是一项制度得以发展的必要条件。我国现行法律层面的规范中，只有2006年1月1日施行的《公司法》中对上市公司设立独立董事进行了强制规定，但对其进行具体规定的《上市公司独立董事条例（草案）》虽已经制定出来，但迟迟未能颁布实施。

除此之外，关于外部董事的规定多散见于于国务院国有资产监督管理委员会制定的部门规章及其他主体制定的规范性文件中，不仅效力层次不同，规定也不统一。