闲置土地的法律风险和再利用分析

作者：张妤婕

前言

闲置土地的背后往往涉及巨大的经济利益，无论是收回还是再利用都会牵连甚广，实际操作的难度也很大。为了规范闲置土地的认定和再利用等问题，全国人大、国土资源部出台了包括《中华人民共和国土地管理法》《闲置土地处置办法》《中华人民共和国城市房地产管理法》在内的法律法规，对闲置土地的认定、处置、收回等事项均进行了相应的规定。然而在实际操作中仍然有很多复杂的问题争论不休，本文通过大数据检索闲置土地有关的司法判例，归纳总结出闲置土地法律风险和再利用的前提条件，供大家探讨研究。

一、什么是闲置土地以及闲置土地的成因

《闲置土地处置办法》第二条规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

根据《办法》的规定，闲置土地的成因主要分为两种：

1、企业自身原因：比如企业未按约定或规定动工开发、企业规划设计方案未能过审、资金链断裂等。

2、政府原因：

（1）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

（2）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；

（3）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

（4）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；

（5）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（6）政府、政府有关部门的其他行为。

二、闲置土地的涉诉风险

笔者利用Alpha案例库检索工具，检索了全国范围内近3年来跟闲置土地有关的案件，通过限定检索条件，共获取了1172份案例，通过阅读案例，总结出闲置土地常见的诉讼风险。

（一）刑事风险

与闲置土地有关的刑事风险主要有两种，一是犯罪分子虚构与闲置土地有关的事实诱骗受害人签订合同，支付土地补偿款，如（2019）苏0305刑初10号合同诈骗案件；另一种是国家机关从事土地方面的工作人员收受贿赂帮请托人避开土地政策、免交滞纳金、违规办理手续等，比如（2018）桂0502刑初190号受贿案件、（2017）粤刑终787号滥用职权案件。在这类案件中，闲置土地极有可能作为作案工具或证据被办案机关查封，待案件完结后才能对涉案土地作出处理。

表面上来看，刑事案件本身不会给闲置土地带来太大的影响，但实际上，刑事案件在审理期间，闲置土地很可能处于被查封无法利用的状态，刑事案件完结后，闲置土地也有可能会陷于各方错综复杂的官司当中，比如行政机关要求收回土地、民事权利人要求却权属以及被害人主张赔偿。如此，闲置土地将在有一段时间内都无法得到有效的利用。

（二）民事风险

1、合同履约风险：开发建设单位在取得建设用地使用权的时候签订的合同对土地的交付条件、项目开发建设的时间、规模及双方的权利义务都有明确的约定，但在实际履行过程中会因为各种问题导致履约困难，土地最终被行政机关认定为闲置土地，常见的履约僵局有：

（1）土地出让方未履行净地交付义务，导致土地无法动工开发；

（2）取得土地使用权一方未按时缴纳出让金；

（3）开发建设单位未按照合同约定开发动工；

（4）开发建设过程中，建设单位资金链断裂等。

典型案例如（2019）鄂1202民初3407号案件中，原告咸宁市自然资源和规划局诉湖北远升房地产有限公司未按期缴纳土地出让金和违约金，因为原告未先履行无瑕疵宗地交付义务，造成被告长期无法开工建设，致使合同目的不能实现，存在过错，所以虽然判令被告缴纳土地出让金但驳回了违约金的诉请。

又如（2021）云民终131号案件中，原被告的合作开发项目由于被告迟迟未能动工开发，导致土地被认定为闲置土地，原告诉请解除合同，法院认为，双方签订的协议客观上履行不能。虽然《协议》没有约定解除权，但因被告的迟延履行，经原告催告后在合理期限内仍未履行，原告有权行使法定解除权。

2、物权风险：闲置土地的物权风险并非是权属不明的风险，而是被认定为闲置土地并收回之后，地上建筑物的归属以及第三人非法使用闲置土地期间的利益归属。如果地上建筑物不能得到妥善的解决或利益归属不明，即使土地被收归国有，也一样会影响再次出让。

比如在（2019）琼97民终1803号案件中，土地的原权利人成金实业破产，法院判令该土地归清算小组所有，后该土地被认定为闲置土地无偿收回，清算小组配合办理了相关手续。然而土地在收回之前，成金实业将其租给了超凡实业公司使用，超凡实业公司既没有支付租金，在租赁合同解除后也没有搬出。于是土地规划局下属公司起诉要求超凡实业公司腾退并支付占用期间的租金损失，法院虽然判令超凡实业公司搬出土地，但却认为租金应当交给当时的清算小组而非规划局。

3、股东出资风险：此类风险的主要表现方式是，股东对土地的开发建设进行投资，当土地被认定为闲置土地收回时，投资款能否收回。这一类纠纷相对更偏向于合同纠纷，法院在裁量的时候会参考投资协议的约定。这一类的风险一般不会影响闲置土地的再利用。比如（2021）粤01民终1984号案件，股东以投资款用来缴纳土地闲置费，但是公司拖延不给原告办理股权变更登记，股东请求撤回土地闲置费，法院依据转让合同予以支持。

（三）行政风险

市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作，然而造成土地闲置的成因多种多样，主管部门定的处理也不见得完全正确，与闲置土地有关的行政行为——闲置土地认定、征收土地出纳金、收回闲置土地、再次出让土地、行政处罚和处置等，任何一环都有可能引发纠纷。

比如最高院（2020）最高法行再112号、113号案件，五指山森源旅游投资开发有限公司以出让方式取得了国有土地使用权，后将土地使用权人变更为天赐公司，这一行为取得了国土部门的同意。后该土地因为坟墓搬迁、涉及水源保护地等原因一拖再拖一直没有开发，被国土局认定为闲置土地，闲置原因为企业原因，决定无偿收回。天赐公司不服提起诉讼，案件经过最高院再审认为，村民未领取补偿款项、未迁移地上坟墓前，不能认为项目已经补偿完毕具备筹备动工的条件，此外土地的性质由商业用地变为水源地，属于总体规划的强制性内容变动，由此造成土地闲置的原因是政府造成，行政机关的决定不合理，因此予以撤销。

不服行政机关决定的案件还有（2019）琼行终416号、（2019）皖1802行初75号、（2019）琼行终416号等。由于国土部、资源部等行政部门是闲置土地的主管部门，有权力对闲置土地作出处理，且这种行政决定一经作出再想撤销或改变就很困难。因此，一旦行政部门对闲置土地的认定或处置不当，就会给权利人造成非常大的障碍，权利人需要花费大量的时间和金钱来维权，且在双方争议期间，闲置土地也会一直处于荒废状态得不到利用。

笔者将闲置土地作为争议资产的案件进行了归纳整理，总结出闲置土地涉诉的主要风险类型如下表所示：

三、闲置土地的处理流程及再利用

2022年5月19日，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，提出要有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等。闲置土地作为重要的盘活项目，有着非常大的利用价值，有关部门必须严格按照规定进行处置和盘活。

闲置土地的认定和处理应当遵循如下流程：

（1）调查。市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。

（2）认定。经调查核实构成土地闲置的，市、县自然资源主管部门向使用权人下达《闲置土地认定书》。注意：即使是因为政府原因构成闲置的，也要照常下达《认定书》，但应当向市、县自然资源主管部门提供相关说明材料，市、县自然资源主管部门应征询相关部门意见，审核通过后应载明。

（3）信息公开。《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。

（4）听证。市、县国土资源主管部门在作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。

（5）处置。因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商，可以选择延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等方式处理。处置方案拟订后，报本级人民政府批准后实施。

非因政府原因造成土地闲置的，未动工开发满一年的土地，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。

（6）再利用。收回的闲置土地，市、县国土资源主管部门可以采取重新确定新的国有建设用地使用权人开发利用、纳入政府土地储备或委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种等措施再利用。