资产盘活中的土地问题分析①
前言：
随着《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》的出台，各地纷纷开始如火如荼的开展存量资产盘活工作。资产盘活的目的是通过转变和利用现有资产，实现资产增值和盈利，进一步增强企业自身经营能力和市场竞争力。然而，在资产盘活项目中，土地问题是个难点，它直接影响到资产盘活项目的成功与否。因此，本文将针对资产盘活过程中的土地问题进行分析，提出相应的解决建议。
一、土地的用途和分类
根据《土地管理法》第四条：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。
农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；
建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；
未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
二、资产盘活过程中常见的土地问题
1、土地权属不清
资产盘活过程中遇到的权属问题主要是指企业所拥有或占有的土地权属不清晰或者有争议，比如土地取得的时间太久远导致证件不齐全，由于政策或企业改制导致的土地和地上房产权属剥离，土地上有历史遗留的争议问题未解决等。
2、土地用途受到土地规划限制
我国实行土地用途管制制度，规定土地用途，企业必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。这就导致企业盘活模式受到土地规划的限制，而变更土地用途又会增加盘活成本，因此，如何对已规划用途的土地合理有效的盘活开发也是资产盘活工作面临的主要问题。
三、土地问题的法律规定
（一）土地权属问题的法律规定
土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权之后发生的争议不属于土地权属争议。
常见的土地权属争议由以下几种情形：
1、土地权属证书内容不明确。比如土地范围不明确，位置不清晰，无明确参照物，导致无法确认企业拥有的土地范围。
2、缺乏土地权属证书。比如有的企业因历史原因并未取得原始的土地来源（证明）文件，或因保管不善造成土地来源（证明）文件遗失。
对于土地权属问题，2021年自然资源部出台了《关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》，对部分历史遗留问题提出了解决意见：
1、关于用地手续不完善的问题。国家机关、企事业单位利用自有土地建设房改房、集资房的，可按划拨方式补办用地手续。对于其他建设项目，可以按照地方实际情况，分不同时间段、不同类型分别采取划拨、协议出让等方式按照项目建设时的政策规定补办用地手续。对于已经办理了房屋所有权登记的，经公告权属清晰无争议的，报经地方人民政府同意，直接按现状核发用地划拨决定书或者补办协议出让手续。
2、关于未通过建设工程规划核实的问题。对于按规定能够补办规划验收等手续的，应当依法依规处理并补办相关核实手续后办理不动产登记，对确因建成时间较早等原因不具备补办条件的，在符合国土空间规划的前提下，报经地方人民政府同意后，自然资源主管部门按现状出具认定或核实意见建设项目部分符合规划的，自然资源主管部门可以对符合规划的部分先行核实，并出具规划核实意见。
3、关于开发建设主体灭失的问题。因开发企业或有关单位灭失，有承继单位或上级主管部门的，由承继单位或上级主管部门办理；没有承继单位和上级主管部门的，可以由不动产所在地县级人民政府指定的机构或组织代为申请办理。开发企业或有关单位灭失的，首次登记与转移登记可一并办理，并在登记簿中对权利主体灭失情况予以记载。
土地权属争议的原因呈现多样性、复杂性等特点，企业应以宗地为单位进行针对性地档案梳理，了解土地的来源、历史沿革、现状、问题成因，具体问题具体分析。
（二）土地用途的变更的法律规定
所谓土地用途的改变就是指改变土地原有的用途，即改变国家对土地用途的规划。我国现行的法律制度允许变更土地用途但需要严格遵守法律的规定。
1、土地总体规划的修改要求：
经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。
总而言之，土地利用总体规划的修改需要经过较为严格的审核，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。
2、建设用地用途变更：
建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
以不同方式取得建设用地的，变更方式不同：
以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理；不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。
以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，应充分保障交易自由；原出让合同对转让条件另有约定的，从其约定。
以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，参照以出让方式取得的建设用地使用权转让有关规定，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准；转让后，可保留为作价出资或入股方式，或直接变更为出让方式。
需要特别注意的是，如果《土地出让合同》中明确约定了土地使用者改变土地用途应当收回土地使用权的，以及属于法律、法规或行政规定明确改变土地用途应当收回土地使用权的情形的，就必须重新收回土地使用权，依法重新公开出让。
3、农用地用途变更：
农用地转为建设用地的，由市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，分批次报有批准权的人民政府批准。农用地转用方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。
建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的农用地，涉及占用永久基本农田的，由国务院批准；不涉及占用永久基本农田的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。