研究课题 | 如何把握机遇加快盘活存量国有资产
2023-09-14 09:20:01
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把握机遇加快盘活存量国有资产
文 · 戴筱頔 程伟波
《国资报告》杂志2023年第7期
盘活存量国有资产，是国资国企更好服务新发展格局的重大战略举措。国家“十四五”规划纲要提出，要“有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环”。2022年，相关政策密集出台。存量国有资产盘活、统筹存量和增量资产已成为各级国资监管机构的重要诉求。在此背后，也显示出了国资国企改革着力点和地方投融资模式的转变趋势。
2022年开始，相关政策体系逐步深化完善。一是多项政策密集出台。从国务院到相关部委，多项重要政策出台。其中，2022年5月国务院办公厅发布的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（19号文）和10月财政部发布的《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（124号文）分别为中央各部委及地方政府盘活存量国有资产和行政事业单位资产的纲领性文件。二是文件指导性明显增强。19号文和124号文两大文件的工作流程、具体要求和机制保障都较明确，措施实、操作性强，便于各地政府结合实际对国家政策进行本地化和细化。三是扩大了国资盘活的覆盖范围。什么叫“存量国有资产”，官方文件并无确切定义。过往存量资产盘活往往聚焦于国有企业资产，重点是国资委牵头的国企低效资产盘活和发改委牵头的基础设施领域盘活。本轮推动中，一方面扩充了国有企业存量资产盘活的重点门类。除基础设施领域外，还将目光转向了综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等盘改结合的项目，国有企业开办的酒店、餐饮和疗养院等非主业资产，以及老旧厂房、文化体育馆、闲置土地等；另一方面，除经营性国有资产外，也将行政事业性国有资产纳入其中。伴随内外部环境变化，存量国有资产盘活意义更加凸显，这背后有五个重要的驱动力。一是契合高质量发展阶段地方政府投融资和国资运作模式转变的新形势，即从行政化到市场化，从土地财政到税收财政、股权财政，从负债驱动到权益投入，从管资产到管资本。二是可缓解部分国企和地方政府的债务风险和财政收支压力。三是满足新时期国资国企改革发展尤其是提质增效的需求，包括优化资产布局、激发资产活力和运行效益、提升投资有效性、契合央企“一利五率”考核导向等。四是解决稳增长、稳投资和发展难题，希望借回收资金用于新增投资建设项目，同时吸引民营企业的参与，以推动重点项目建设和重点区域发展。如在财政预算资金投入和全社会固定资产资金投入放缓、地方政府大幅举债投资的可持续性减弱的背景下，资产盘活可通过产权交易、REITs、资产证券化、基金等方式增加收入进项，有望成为后续基建投资增量资金的重要拓展源。五是存量资金在经历数年盘活后，挖潜空间已较小，多地着手规范行政事业单位和国资国企的资产盘活及收益上缴，存量资产资源的盘活进入深水区。实践中国有资产盘活主要分为经营性国企资产盘活和行政性事业资产盘活两条线，考虑到行政事业单位国有资产盘活方式偏向内部流通，而且国有资产中国企资产总量和占比较高，经营性存量国有资产盘活是当前的重点、难点，也将成为新一轮深化国企改革的重点之一。存量国有资产盘活相关政策，在国家层面呈现四大突出特点：一是促盘活和防风险同步发力。推进存量资产盘活的同时，并未放松绩效导向和风险管控要求，突出强调在盘活国有存量资产中要“严禁新增地方政府隐性债务”“严防国有资产流失”。二是扩大有效投资是核心目的。从盘活资金用途上看，主要用途包括化债、稳投资、支持重大区域战略落实等，其中新增投资是核心，强调把回收资金用于重点领域建设，形成新的有效投资，实现良性循环；而化债则主要针对部分政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区和债务负担重的企业。三是重点领域、区域、企业先行先试，再逐渐铺开，强调绝非“一哄而上”。四是分类盘活，提升国有资产运营水平。19号文明确提出，要灵活采取多种方式来有效盘活不同类型的存量资产。国家相关文件为各级政府进一步盘活国有资产提供了统一指导。2022年7月以来，多省市积极跟进出台相关政策。地方政策整体遵循国家政策框架，同时呈现出六个特色：一是通过盘活资产来化债、缓解财政压力的意愿更为强烈。二是突出层级差异，多地根据省市县级特点分层确定重点盘活领域。三是突出强调PPP和资产证券化工具。四是重点领域更为细化，关注城市更新、保租房建设、“一老一小”领域、资产盘活与招商引资和产业转型的结合等。五是科学的顶层设计和整体推动，强调地方国企尤其是两类公司发挥功能作用。六是强化数字创新在资产管理和资产交易方面的赋能。同时，因经济发展水平、存量资产特征等实际情况差异，区域间方向侧重和推动进程也有所差别，如发达地区相对更侧重对社会资本的撬动与资产增值后的超额收益，模式的选择空间更广，创新也更活跃，如Pre-REITs基金等政府基金模式、两类公司模式等，而欠发达地区仍较多聚焦债务的化解和弥补新增投资缺口。部分省市亮点突出，特色鲜明。整体来看，安徽、陕西、绍兴等地的方案较为细致且目标明确，对其他地方的参考借鉴意义较大。具体举措上多有创新，模式创新方面，如安徽省提出的以委托或购买服务方式举办非营利性托育机构、引导工业低效土地进入土地二级市场，金融手段创新如市场化设立盘活存量资产基金（陕西、河南）、部分放开PPP限制（河南）、机制化项目梳理和推进金融机构投融资对接（安徽），制度创新如放开市政公用基础设施市场准入（山西）、将盘活工作纳入国资考核（天津、安徽）、建立健全容错纠错机制和正向激励机制（天津、绍兴）等。各具特色的区域政策为资产盘活累积经验。我们关注到，尽管存量国有资产盘活已经取得突出成效，但仍存在一些制约因素。在此背景下，我们有如下建议。首先，存量国有资产的盘活是一项系统性工程，既需要单体企业发力，也需要各参与主体协作共赢。盘活主要涉及地方政府、国有企业、金融机构、社会资本、服务机构、盘活平台这六类参与方。其中，地方政府和国有企业是主要的资产盘出方或整体推动方；社会资本是主要的买入方、资金融出方或资产运营管理方；金融机构是盘活存量资产的资金融出方或金融服务提供方；服务机构提供第三方专业化服务，包括专业咨询机构、会计师事务所、律师事务所、评估机构、税务咨询、审计机构等；盘活平台发挥资产价值和投资者发现功能，为资产的盘活和流通提供优质平台，创新交易产品和交易方式，包括各类产权交易所、公共资源交易中心、股权交易中心、证券交易市场、交易商协会等。其次，需结合资产属性和经营情况分类盘点推进。国有存量资产类型多、涉及面广、需盘活成因不同，需有分类盘点推进的思维。从资产属性出发，我们可将待盘活资产划分为现金类、资源类、金融类、经营项目类四大类；从经营情况和开发潜力出发，可分为强收益能力、低效待提升、无效待处置三大类。结合各地的实践经验，存量国有资产盘活需根据资产属性和经营情况进行盘点整合及排序分类，并在此基础上匹配相应的盘活路径。如针对收益能力高的资产，重点通过REITs、资产证券化、PPP、打包注入上市公司等金融工具及市场化手段进行自我造血，促进“资产—资金—资产”的投融资良性循环；针对低效待提升资产，通过改扩建、功能再开发、城市更新、整合资产、混改、引入战略投资方和专业运营管理机构等方式，提升存量资产的运营管理能力和价值品质；针对无效待处置资产，依托地方AMC、两类公司和产权交易所等，通过整合、承包、租赁、拍卖、转让等方式，让账面成本较低的资产，按照合理的市场价格盘活。以老旧居民楼和厂房盘活为例，各地转型提升，改造用于康养、人才公寓、保租房已成热点趋势，操作模式既有国企操刀，如中国宝武集团全资子公司以盘活集团存量不动产和城市钢厂转型释放的土地资源为依托，推进“厂区-园区-城区”协同发展；也有与第三方合作，如五矿集团与北京龙湖合作，将闲置资产改造为租赁住房（北京龙湖冠寓亚运村关庄店），出租率高达95%。国办19号文针对性地提出了包括公募REITs、PPP、产权交易、两类公司、兼并重组、盘活存量和改扩建有机结合、挖掘闲置低效资产价值等七种盘活方式，实践中还有资产证券化、资产管理、私募股权基金等金融手段。目前各地多通过公募REITs、资产证券化、PPP、产权交易、基金方式获取增量资金。其中，公募REITs主要分布在一二线城市基础设施领域，但随着政策力度持续加码，纵深发展可期，其意义不仅在于融资，也可帮助重资产国企实现轻资产运营、提升及输出管理能力。资产证券化相对REITs模式门槛要低、应用范围更广，受到地方政府高度关注，与此同时，政策鼓励创新拓展资产证券化盘活存量具体方式，知识产权资产证券化等模式创新或将加速。地方对PPP模式的需求和积极性较高，多地提出要探索创新PPP盘活模式，尤其是在TOT（经营权转让）、OM(委托运营)模式等领域。但重难点之一在于监管态度，如果后续政策有序规范放开，PPP(TOT/OM)模式或将升温，尤其是在“具有长期稳定经营性收益”的特许经营权领域。此外，限制PPP模式大规模应用于国有资产盘活的约束条件，还包括目前各地政府存量PPP项目的支出责任普遍临近触发10%的一般公共预算支出红线，后续仍需关注监管动态以及PPP模式在国有资产盘活场景中的实际应用效果。产权交易模式所适用资产范围最广，在三四线城市和市县级应用广泛。政策方面积极推进国有资产规范交易。如2022年6月，国务院国资委印发《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》，进一步细化了国有资产交易流转中的有关事项。实践方面，各地发力产权市场建设，提升区域产权交易机构对盘活资产的全链条服务能力；加快建设统一大市场背景下，跨区域产权交易机制也在加速形成。如2023年1月上海市、江苏省、浙江省、安徽省国资委联合出台《长三角产权交易共同市场建设方案》，将在央国企权益类（产权转让、企业增资）业务、知识产权等领域进行长三角跨区域合作。私募股权基金模式凭借可撬动社会资本、或有战略协同资源、资金期限相对较长与资产久期较为匹配等优势，成为当前各地改造存量资产、实现转型提升的一个新的关注点。多地盘活文件提出要组建盘活存量资产基金（河南、陕西）、城市更新基金（陕西）、Pre-REITs基金（浙江、广东、上海等）等；实践方面，还出现了“基金+基建盘活”“基金+国有存量土地盘活”等投资新模式。如四川华西集团与央企子公司合作，于2022年底共同出资12亿元组建母基金，投资华能集团大量已搬迁火电站土地资源盘活项目，同时还将通过设立专项子基金进一步引入四大资管公司、银行等金融资本，预计带动超过百亿元的产业园区投资建设。此外，2023年2月，证监会启动不动产私募投资基金试点，考虑到国有企业具有大量不动产存量资产或建设需求，预计其中的优质国企也将积极争取试点，拓宽私募基金盘活保障性住房、基础设施项目新渠道。需注意的是，资产盘活并非一蹴而就之举，实操运用中往往还存在一些较棘手的问题。比如抢手的资产不需要盘活，没人要的资产难以盘活，以及金融服务模式尚待丰富创新。此外，推动中也面临合规性考验，如是否涉及新增隐性债务或虚增财政收入、是否造成国有资产流失等。如何把握好风险防范和盘活推动的关系，如何结合资产基础和区域发展实际进行模式创新，考验着监管者与所有盘活参与主体的智慧。（作者单位：招商银行研究院区域所）
